如何規(guī)范光伏“路條”的潛規(guī)則？

      近年來，由于國家原則上對光伏電站項(xiàng)目施行政府補(bǔ)貼以及其他利好政策，各類社會資本對光伏電站項(xiàng)目趨之若鶩，并由此導(dǎo)致了部分地區(qū)光伏電站與配套電網(wǎng)建設(shè)不同步、項(xiàng)目管理不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量管理薄弱以及倒賣光伏“路條”等各種問題。其中，倒賣“路條”行為給光伏電站市場良性競爭造成的沖擊尤甚（所謂“路條”，是指有關(guān)行政部門同意項(xiàng)目開展前期工作的批文。目前，光伏電站項(xiàng)目申報(bào)已由審批制改為備案制。）自國家能源局在2013年發(fā)布的《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》中明確規(guī)定作為公共電源的光伏電站項(xiàng)目實(shí)施備案管理后，只有符合條件的備案項(xiàng)目才可納入可再生能源資金補(bǔ)貼目錄，這在一定程度上導(dǎo)致了項(xiàng)目的稀缺性。
　　
　　為了整頓光伏電站項(xiàng)目開發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一系列投機(jī)亂象，保證光伏電站建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行，國家能源局繼2014年10月初下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》（“445號文”）及《關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》（“450號文”）后，又于2014年10月28日下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》（“477號文”），為打擊光伏電站投機(jī)行為施加了又一記重拳。與445號文和450號文相比，477號文的內(nèi)容更加細(xì)化，措施更為有利，其整頓范圍包括規(guī)劃、資源配置、備案管理、路條倒賣、地方保護(hù)等光伏領(lǐng)域面臨的各方面問題。其中，477號文特別強(qiáng)調(diào)，要制止光伏電站投資開發(fā)中的投機(jī)行為。具體而言，申請光伏電站項(xiàng)目備案的企業(yè)應(yīng)以自己為主（作為控股方）投資開發(fā)為目的，按照規(guī)劃和年度計(jì)劃及時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)。對于不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項(xiàng)目備案文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當(dāng)利益為目的的企業(yè)，各級能源主管部門應(yīng)規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項(xiàng)目。出于正當(dāng)理由進(jìn)行項(xiàng)目合作開發(fā)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目資產(chǎn)，不能將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓。已辦理備案手續(xù)的項(xiàng)目的投資主體在項(xiàng)目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。此外，477號文還要求，項(xiàng)目實(shí)施中，投資主體發(fā)生重大變化以及建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容等發(fā)生改變，應(yīng)向項(xiàng)目備案機(jī)關(guān)提出申請，重新辦理備案手續(xù)。
　　
　　但是，477號文中對于違規(guī)進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓以及擅自變更項(xiàng)目投資主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不甚明確，并且由于該文件頒布時(shí)間不長，目前從公開途徑并未見光伏電站項(xiàng)目業(yè)主或投資方因違反477號文的規(guī)定被認(rèn)定為違規(guī)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目而被相關(guān)主管部門查處或處罰的實(shí)例。我們在近期進(jìn)行的幾個(gè)光伏電站收購項(xiàng)目中，就上述問題與多地的能源主管部門進(jìn)行了咨詢和溝通。經(jīng)匯總整理多次溝通的一手調(diào)研資料，我們注意到，在477號文出臺后，各地能源主管部門對光伏電站項(xiàng)目在投產(chǎn)前進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或變更項(xiàng)目投資主體事宜普遍明確地持否定態(tài)度，即已經(jīng)備案的光伏電站項(xiàng)目在投產(chǎn)前原則上不得進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或變更項(xiàng)目投資主體。并且，相關(guān)主管部門對于項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或項(xiàng)目投資主體變更的理解不僅包括項(xiàng)目建設(shè)主體的變更，亦包括已備案的項(xiàng)目建設(shè)主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動（包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、其他投資方增資入股等情形）。
　　
　　由此可見，477號文和能源主管部門對“在項(xiàng)目投產(chǎn)前違規(guī)進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓及擅自變更已備案的投資主體”行為基本持否定態(tài)度，因此477號文的實(shí)施已經(jīng)并將持續(xù)對光伏電站的收購交易產(chǎn)生較大的影響，并在一定程度上增加投資風(fēng)險(xiǎn)。投資人不僅要在律師的協(xié)助下分析論證擬進(jìn)行的并購交易之交易方案的合法性和可行性，也需謹(jǐn)慎對待法律盡職調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的歷史上既存的投資人變更的情況，更需考慮到由此可能導(dǎo)致的政府補(bǔ)貼的喪失和減少對于投資回報(bào)的影響?；仡櫸覀兘谒M(jìn)行的光伏電站的并購交易，我們通常會建議并協(xié)助投資人與政府部門進(jìn)行大量的溝通討論，在對法律規(guī)定和主管政府部門監(jiān)管尺度進(jìn)行微妙把握的基礎(chǔ)上對交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行拆解和重整，尋求交易方案合規(guī)性與對項(xiàng)目的控制力之間的平衡，并在核心交易文件中通過違約條款和退出機(jī)制等的設(shè)定以確保投資人利益之周全。